中評社╱題：香港制定五年發展規劃的憲制基礎與制度兼容 作者：曹旭東（廣州），中山大學港澳珠江三角洲研究中心/粵港澳發展研究院教授、副院長；趙偉英（廣州），中山大學粵港澳發展研究院博士研究生
【摘要】香港編制首個五年發展規劃不會損害其高度自治權，更不意味著其轉向計畫經濟。《國家發展規劃法》第37條以“支持”等措辭體現對高度自治權的尊重。國際經驗表明，新加坡、日本、歐盟、美國等經濟體均有類似戰略規劃，與自由市場經濟兼容。香港五年發展規劃應定位為戰略引領性、服務支撐性、彈性適應性的行政政策框架，政府“定方向、搭平臺、優環境”，資源配置仍由市場主導。
2026年2月，香港特別行政區行政長官李家超正式宣佈，特區政府將首次制定“五年發展規劃”，全面對接國家“十五五”規劃。①這一政策宣示標誌著香港管治思維的深刻轉變，具有多重標誌性意義。從治理模式演進維度觀察，香港長期以來依賴年度《施政報告》《財政預算案》和階段性政策文件推動發展，缺乏系統性、前瞻性的中長期戰略規劃框架。2024年1月，香港特區立法會辯論並通過《制訂香港特區發展願景，主動對接國家“十五五”規劃》的議案，促請特區政府積極制訂中長期發展願景，主動對接國家“十五五”規劃，並爭取將有關發展願景納入國家“十五五”規劃之中。②這一訴求得到特區政府的積極回應，李家超指出，五年規劃將涵蓋經濟、金融、創科、教育、醫療、住房、青年發展等關鍵領域，由行政長官親自領導跨部門專責小組統籌編制工作。規劃編制的目標是“讓特區自身佈局與國家節奏更配合，強化政策連續性，在大灣區建設與國家整體發展中佔據更主動的位置”。③
社會各界對香港制定五年規劃一事普遍反響積極，④但也存在一些不解。這些困惑可概括為兩點：一是香港對接國家的發展規劃，是否會影響“一國兩制”框架下香港的高度自治權？二是香港傳統上實行自由市場經濟制度，政府制定五年發展規劃是否與市場經濟制度相悖？本文將從發展規劃的性質、“一國兩制”的內涵與市場經濟的內在邏輯出發，對這兩點進行深入剖析，以期為香港制定規劃提供理論參考。
一、香港五年發展規劃的制度背景與治理定位
對於香港特區而言，2026年具有里程碑意義——這是香港回歸以來首次自主編制五年規劃的歷史性時刻。香港特區行政長官李家超明確指出，香港當下處於經濟轉型期，面臨勞動力技能需求變化、國際競爭加劇、地緣風險上升等多重挑戰，融入國家發展大局可帶來新空間、新動能。⑤2026年3月12日，第十四屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國國家發展規劃法》（以下簡稱《國家發展規劃法》），首次以國家法律形式對港澳主動對接國家發展規劃作出專門規定，為香港編制五年規劃提供了穩定的政策預期。
香港五年規劃編制工作採用了最高層級的組織保障機制。行政長官李家超宣佈親自領導跨局、跨部門、全政府的專班進行統籌，各政策組陸續成立準備小組，“十五五”規劃綱要正式公佈後，準備小組轉為編制工作組，進行政策編制並全速推進。⑥這一組織架構設計體現了三個顯著特徵：
1.領導層級的最高化。規劃編制工作由香港特區行政長官親自掛帥，確保有關工作獲得充分的行政資源和政治權威，超越了常規的政策協調機制。這與新加坡等國的發展規劃由總理直接領導的國際經驗相契合。⑦
2.參與範圍的廣泛化。2022年成立的“融入國家發展大局督導組”負責制定香港對接國家“十五五”規劃的策略方案。該小組以行政長官為組長，政務司、財政司、律政司三位司長為副組長，並由特區政府全體司局長共同參與，形成了跨局、跨部門的專班機制，打破了傳統官僚體系的部門壁壘，促進政策協調與資源整合。
3.工作推進的時效化。採取兩步走策略，第一步是香港特區各政策局成立預備小組開展對接國家“十五五”規劃的準備工作；第二步是國家“十五五”規劃公佈後將準備小組轉為編制小組，目標是今年內完成規劃的制定工作，體現了行政效率的優化。
二、國家發展規劃與香港高度自治權的關係
在探討香港是否以及如何制定五年發展規劃時，必須首先澄清一個核心憲制問題，即國家發展規劃制度與“一國兩制”及香港高度自治權之間的關係。如果國家層面的發展規劃被理解為對香港發展的直接指令，則可能被誤認為與香港享有的自治空間存在張力。因此，有必要從法律規範與制度實踐兩個層面，對這一關係進行細緻分析。
（一）《國家發展規劃法》第37條的規範性質
《國家發展規劃法》第37條原文為：國家堅持“一國兩制”方針，支持香港特別行政區、澳門特別行政區主動對接國家發展規劃，融入和服務國家發展大局。從立法技術角度分析，《國家發展規劃法》第37條的設計體現了高度的政治智慧和法律技巧。堅持“一國兩制”方針置於句首，確立了不可動搖的基本原則，回應了社會各界對制度走向的關切。“支持”一詞表明中央政府的角色定位是創造條件、提供便利、給予保障，而非指令、強制、替代。“主動對接”則將行動主體明確為港澳特區政府，強調其自主性和積極性，而非被動接受、機械執行。
這種措辭設計與內地規劃編制中的用語形成鮮明對比。《國家發展規劃法》對國家部委和地方政府使用的是“指標分解”“考核評估”等具有約束力的表述，且設置了實施監督的章節，將國家發展規劃實施情況作為衡量各地區、各部門依法履職情況的重要參考。而對港澳則採用“支持”“促進”“便利”等引導性表述。
《國家發展規劃法》的制定，為香港參與國家發展提供了前所未有的法律保障和制度預期。在此之前，香港融入國家發展大局主要依賴政策宣示和個案安排，缺乏穩定、可預期的制度框架。規劃法的出臺，將中央支持港澳發展的政治承諾轉化為法律規範，將分散的政策實踐整合為系統的制度安排。該法的表述包含三個層次的核心要素：一是原則宣示，將“一國兩制”作為處理國家規劃與港澳關係的基本方針；二是目標設定，將“融入和服務國家發展大局”作為港澳制定發展規劃的價值目標；三是行為引導，採用“支持”而非“要求”的措辭，體現對港澳高度自治權的尊重。
《國家發展規劃法》第37條可以界定為“中央支持性立場”而非“強制性要求”。從規範結構看，該條採用“國家……支持……”的表述，主語是“國家”而非具體國家機關，謂語是“支持”而非“要求”“命令”，賓語是港澳“主動對接”的行為而非具體結果。從法律後果看，該條未規定違反情形的法律責任，也未設定相應的執法機制和糾正程序。這種“支持性立場”的法律表達，與中央對港政策的一貫立場相一致。回歸以來，中央始終堅持“一國兩制”“港人治港”、高度自治的方針，尊重香港特別行政區依法享有的高度自治權，支持香港特區政府依法施政。
（二）《國家發展規劃法》並不約束香港
根據《香港基本法》第18條規定，全國性法律除列於附件三者外，不在香港特別行政區實施。附件三所列法律，限於涉及國防、外交和其他不屬香港自治範圍的事務，如《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》《中華人民共和國國籍法》《中華人民共和國外交特權與豁免條例》等。發展規劃屬經濟管理事務，明顯屬香港自治範圍，因此《國家發展規劃法》不會被列入附件三。香港五年規劃的編制和執行，不受該法具體程序規定和實體要求的直接約束；香港特區政府的規劃行為，其直接法律依據來源於基本法和香港本地法律，而非國家層面的規劃法。
從權力來源角度分析，香港特別行政區的高度自治權來源於中央授權，但授權範圍內的具體事務管理權由特區政府依法自主行使，這是高度自治權在規劃領域的核心體現。根據《香港基本法》第十六條的規定，香港特別行政區享有行政管理權，依照本法的有關規定自行處理香港特別行政區的行政事務。編制五年規劃屬香港自治範圍內的事務，是特區政府基於本地實際情況、運用自身治理資源、回應社會發展需求的自主決策行為。
從實踐層面觀察，香港五年規劃的編制啟動、內容設計、程序安排均由特區政府主導決定。行政長官強調規劃將“基於香港實際情況”“保持政策彈性”“廣納社會意見”。對接時機的自主性體現在香港選擇在“十五五”規劃綱要全文公佈後再啟動具體編制工作；對接內容的自主性體現在香港基於自身發展需要，主動選擇對接的重點領域和具體方式。這一過程中，不存在來自中央的指令、審批或干預。
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